美国《人工智能扩散框架》临时最终规则要点解读

规则核心要点：

1、扩大先进计算集成电路控制

2、新增AI模型权重控制

3、新增用于人工智能模型权重的外国直接产品规则

4、数据中心验证最终用户新增UVEU和NVEU

当地时间2025年1月13日，美国商务部工业和安全局（BIS）发布了一项临时最终规则《人工智能扩散框架》（Framework for Artificial Intelligence Diffusion），该临时最终规则于2025年1月13日生效。

美国商务部工业和安全局（BIS）修订了《出口管制条例》（EAR），加强和完善了其出口管制框架，以规范更先进的人工智能（AI）模型和大规模先进计算集成电路（IC）在全球的扩散，宣称为保护美国的安全和外交政策利益。具体而言，BIS正在扩大对受ECCNs 3A090.a和4A090.a以及742.6(a)(6)(iii)(A) 节中相关的.z 项项目控制的先进计算IC的现有控制，并对受新创建的ECCN 4E091控制的某些先进封闭权重双用途AI模型的模型权重实施新的控制。以下详细介绍了这些变化的背景，这些变化是在美国政府对先进双用途AI模型对美国安全和外交政策利益的影响进行了广泛考虑之后所做出的。

为了扩大这些控制措施，BIS还增加了新的许可例外，并更新数据中心验证的最终用户授权，以促进先进计算（IC）的出口、再出口和转让（国内）给不会引起安全或外交政策问题的目的地的最终用户。这些变化将共同为负责任地传播和使用人工智能和计算 IC 培育安全的生态系统。

保留条款：由于本监管行动而被取消许可例外资格或无许可证出口、再出口或转让（国内）（NLR）的物品货件，在承运人运往出口、再出口或转运（国内）港口的途中，日期为 [在联邦公报上公布之日起 120 天]。 根据向外国目的地或国外目的地内部出口、再出口或转让（国内）的实际订单，可以根据先前的许可证例外资格前往该目的地，或者在没有许可证 （NLR） 的情况下进行出口、再出口或转让（国内），前提是出口、再出口或转让（国内）不迟于 [插入日期自联邦公报公布之日起 150 天] 完成。

一、背景信息

1、先进人工智能模型的风险与益处

在过去十年中，人工智能模型在许多领域都表现出了显著的性能提升，包括推理、编码、图像和语音识别与生成。这些性能提升创造了众多直接的应用，如文本生成和计算机代码辅助，并且能够越来越多地支持能够与数字和物理系统交互的人工智能代理，从而增强了普通人编写代码或使用以前需要专业技能的科学工具的能力。随着人工智能开发者扩大其模型的规模和提高效率，性能提升可能会持续下去。

与此同时，来自美国政府的专家们已经认定，在经过验证的实体在安全条件下运营的情况下，两用人工智能模型有可能为美国乃至全球带来巨大的经济和社会效益。

换句话说，先进的人工智能模型既对美国安全和外交政策构成独特威胁，也有可能带来独特的经济和社会效益。

2、人工智能扩散政策审查

BIS 不断评估并更新其管制措施，以确保它们尽可能保持目标性和有效性，以保护美国的安全和外交政策。2023 年，BIS 更新了其先进计算管制措施的技术参数，并扩大了这些管制措施适用的目的地范围，以涵盖 2022 年管制措施未涵盖的令人担忧的。BIS 还对代表总部位于 D:5 组或澳门地区的实体进行的先进计算集成电路和某些半导体最终用途实施了全球许可要求。2024 年，BIS 对人工智能和中小企业管制措施的范围进行了澄清，并认识到促进先进人工智能技术负责任扩散的重要性，扩大了授权验证最终用户（VEU），使数据中心能够通过简化流程并接受安全条件的许可授权，从而允许处于许可要求地区的实体接收受管制物品。BIS 在这一领域的工作符合美国支持全球发展的外交政策。

本规则详细说明了一个多部分控制结构，旨在降低令人担忧的（D类组：5个以及澳门）获取更先进人工智能技术的风险。

人工智能模型的结构和这些行业趋势表明，出口管制可以通过以下方式有效调节先进人工智能模型的全球扩散：（1）扩大对构建用于训练先进人工智能模型的大型集群所必需的先进计算集成电路的出口、再出口和（国内）转让的现有管制；（2）对更先进人工智能模型的模型权重进行新的出口、再出口和（国内）转让管制。

二、扩大先进计算集成电路控制

大型先进计算集成电路集群对于先进人工智能模型的开发至关重要。因此，BIS可以通过实施控制措施来降低恶意和非行为者获取先进人工智能模型的风险，这些控制措施允许向某些特定目的地和终端用户出口、转口和（在国内）转移大量先进计算集成电路。同时，BIS可以确保符合严格安全和安保标准的终端用户和目的地能够获得大量先进计算集成电路。

BIS在2022年10月（87 FR 62186，2022年10月13日）、2023年10月（88 FR 73458，2023年10月25日和88 FR 73424，2023年10月25日）以及2024年4月（89 FR 23876，2024年4月4日）对这些物品实施了控制。2024年10月，BIS扩大了第748.15条中的验证最终用户（VEU）授权，以促进先进计算集成电路及相关物品向合格数据中心的出口（89 FR 80080，2024年10月2日）。最近，BIS在2024年12月（89 FR 96790，2024年12月5日）更新了这些控制措施。

本规则对出口被归类为 ECCNs 3A090.a、4A090.a 以及第 742.6(a)(6)(iii)(A) 节中相关的.z 项的先进集成电路实施全球许可要求，然后设立了若干例外情况和授权途径。具体许可要求参见下文许可制度要求。

三、新增AI模型权重控制

截至本规则于 2025 年 1 月 13 日生效，除了扩大对先进计算集成电路的控制外，美国商务部工业和安全局（BIS）还对更先进的人工智能模型的模型权重实施新的控制。模型权重是“人工智能模型中的数值参数”。鉴于模型权重对先进人工智能模型的运行至关重要，美国商务部工业和安全局（BIS）已决定，为了保护美国的安全和外交政策利益，有必要对更先进的人工智能模型的模型权重实施全球许可要求。

结合来自美国政府各部门的技术专家，BIS 已确定，衡量人工智能模型性能的一个合理指标是计算量——即用于训练模型的计算操作次数。

根据这一措施，BIS要求对任何使用超过 10∧26 （10的26次方）计算操作的闭权重AI模型（即权重未公开的模型）的模型权重进行出口、再出口或国内转移的许可证申请进行审查。由于使用少于 10∧26 （10的26次方）计算操作的模型权重已经存储在全球各地，并且这些模型可以从国外获取，因此对这些模型实施控制措施将是不有效的。

在《商业管制清单》（CCL）中，本规则为先进人工智能模型的“参数”新增了 ECCN 4E091 代码。

这些控制措施最初将适用于使用 10∧26 （10的26次方）次或更多计算操作训练的模型的权重，并且需要获得授权才能将此类权重出口、再导出或转让（国内）到广泛的/地区。此外，该规则还制定了一项新的外国直接产品规则，将这些控制措施应用于使用美国技术或设备制造的先进计算芯片在国外生产的某些模型重量。但是，与计算芯片一样，此规则包括模型权重的几个许可证例外：

• 美国、盟友和总部位于合作伙伴的实体的部署例外： 新许可例外人工智能授权 （AIA） 允许总部位于美国的公司以及某些盟友和合作伙伴在未经授权的情况下出口、再出口或转让（国内）其他受控的封闭 AI 模型权重，但武器禁运/地区除外。

   

• 开放模型的例外情况：具有广泛可用的模型权重的模型（即开放权重模型）不受控制。此外，如果 closed 模型的模型不如更先进的开放权重模型强大，即使它们超过 10∧26 （10的26次方）阈值，也不会受到控制。

除了半导体管制外，新规则还限制了闭源 AI 模型权重的出口，AI 模型权重是软件用于处理数据并做出预测或决策的数值参数。

开源权重模型（允许公众访问底层代码）不受规定的影响，不如现有的开源模型强大的闭源模型也不受规定的影响。但如果一家 AI 公司想要针对特定目的对通用开源权重模型进行微调，而且这个过程耗用大量算力，它们就需要向美国政府申请许可，才能在下文第三组别开展相关操作。

四、新增人工智能模型权重的

外国直接产品规则

为了应对在美国境外生产人工智能模型权重所带来的安全和外交政策风险，本规则在§734.9(l)中应用了新的外国直接产品规则（FDPR）。根据这一新的AI模型权重FDPR，被归类为新的ECCN 4E091的产品，基于产品范围标准，在任何地点都受到EAR的约束。

全球范围内。许可要求和许可审查政策与 ECCN 4E091 相同，这意味着仅仅因为本新外国直接产品规则确立了对该模型的管辖权，并不一定需要许可证。适用的许可要求取决于 4E091 物品的许可要求，以及《出口管制条例》第 744 部分中描述的最终用途和最终用户许可要求。

 为了符合新的外国直接产品规则（FDPR）的产品范围，4E091 项必须由位于美国境外的完整工厂或工厂的“主要部件”生产，当完整工厂或工厂的“主要部件”（无论是在美国还是在外国制造）受到《出口管理条例》（EAR）的管制，并被指定为 ECCN 3A001.z、3A090、4A003.z、4A004.z、4A005.z、4A090、5A002.z、5A004.z 或 5A992.z 时。这些 ECCN 中描述的集成电路、服务器和其他电子设备，在本 FDPR 下被视为工厂的“主要部件”，对于生产 4E091 中指定的模型权重至关重要。FDPR 还包含一项注释，指出 ECCN 4E091 包括任何外国生产的物品，这些物品经过进一步训练，包括初始训练之后的技术，如微调与量化。因此，使用未在 ECCN 3A001.z、3A090、4A003.z、4A004.z、4A005.z、4A090、5A002.z、5A004.z 或 5A992.z 中指定的物品对外国生产的 4E091 物品进行进一步训练，不会影响该 4E091 物品是否受到 EAR 的管制。

五、新增人工智能模型权重的

许可例外资格

新ECCN 4E091可用的许可证例外是第740.27条中新增的许可证例外AIA。许可证例外AIA授权向位于第740.27补充5号第(a)段所列目的地内的实体出口、再出口和转让（国内）ECCN 4E091。该许可证例外还授权向位于第740.27补充5号第(a)段所列目的地内，或其最终母公司位于第740.27补充5号第(a)段所列目的地内，且位于除澳门或集团D:5所列目的地以外的任何其他目的地的实体出口、再出口和转让（国内）AI模型权重，包括ECCN 4E091中指定的更先进AI模型。

六、新增人工智能模型权重的红旗警报

在 BIS 的“了解您的客户”指导和危险信号的第 732-B 部分的补充第 3 号中，IFR新增了一个危险信号，以提供合规指导，协助出口商、转口商和 AI 模型权重的转移者遵守 BIS 的控制措施。

七、许可制度要求

该框架将为先进 GPU 的出口和封闭式两用 AI 模型的模型权重创建一个全球许可制度。

为此，本规则对出口被归类为 ECCNs 3A090.a、4A090.a 以及第 742.6(a)(6)(iii)(A) 节中相关的.z 项的先进集成电路实施全球许可要求，然后设立了若干例外情况和授权途径，以促进那些转移风险低或以其他方式促进美国安全或外交政策利益（包括技术领先地位）的交易。如本规则的其他地方所述，这些条款也与美国关于全球发展的外交政策一致。

根据规定，少数美国盟友将继续基本不受限制地获取美国芯片，而对手如中国和俄罗斯的半导体进口实际上将遭到封杀。最后一个组别的若同意遵从美国政府的一套安全要求和人权标准，便得以绕过总量限制，大幅提升自己的限额。

三个组别管控

组别：

首先，本规则在新的第740.27条中为涉及某些低风险目的地中特定类型最终用户的所有交易创建了一个例外。具体来说，这些目的地是：（1）政府已采取措施防止先进技术转移的目的地；（2）存在一个生态系统，能够鼓励和促进企业利用先进的人工智能模型来推进美国及其盟友和伙伴的共同安全和外交政策利益的目的地。这些目的地列在第740部分第5号补充条款第(a)段中，包括澳大利亚、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、爱尔兰、意大利、日本、荷兰、新西兰、挪威、韩国、西班牙、瑞典、中国台湾、英国和美国。对于这些目的地，本实施细则仅做了最小改动：在这些目的地，公司通常只要证明符合第 740.27 条规定的特定要求，就能够在无需许可证的情况下获取更先进的集成电路。

公司可以在这些地区随意部署算力，总部设在这些地区的公司可以申请美国政府的全面许可，以便将芯片运送到全球大多数其他地方的数据中心。前提是，它们在层级或地区以外的算力不得超过总算力的 25%，在任何第二层级或地区的算力不得超过 7%。企业还必须遵守美国政府的安全要求。

此外，如果总部位于美国的公司申请经过验证的最终用户（VEU）资质，必须确保至少 50% 的总算力留在美国境内。这些法规的更大目标是确保美国及盟国始终拥有比世界其他地区更强大的算力。

第二组别：

BIS对适用于向 D 组 5 个目的地和澳门提供这些物品的严格规定未作任何更改。

第二组别也是最严格的层级，影响中国、中国澳门以及美国继续实施武器禁运的所有，总共涉及约 24 个。向这些地方的数据中心出口芯片被全面禁止。

第三组别：

对于所有其他目的地——换句话说，不是澳门、集团D:5或第740部分第5号补充条款第(a)款中列出的目的地——本规则建立了一个多部分框架，考虑了交易的计算能力，在某些情况下还考虑了接收方同意的安全措施。首先，BIS正在为有限数量的先进集成电路（IC）设立一个许可例外，即数量远低于训练更先进人工智能模型所需的数量。只要出口商向BIS发出通知，这种许可例外可以确保那些无意于促进先进人工智能模型发展的交易不受阻碍地继续进行。涉及大量受控IC的交易将受到新的许可政策的约束，该政策允许向特定分配的IC出口。为了提供可预测性，BIS正在为2025年至2027年期间指定这一分配。这项许可政策将使这些地区的终端用户能够开发出接近前沿的任何人工智能模型，从而允许他们在获得这些模型带来的经济效益的同时，保护美国免受重大威胁。

绝大多数属于第三组别管控对象，规定了一个所能获得的算力上限。

从 2025 年到 2027 年，最多获得约 5 万块 GPU。但是如果公司在希望建立数据中心的每个申请 VEU 资质，可以获得更高的上限，上限还会随时间的推移逐步提高。

若要获得批准，企业需要证明具有符合美国政府安全和人权标准的过往记录，或者至少有可靠的方案来符合标准。安全要求涉及物理、网络和人员等方面的问题。如果公司获得某国的 VEU 资质，其芯片进口将不会计入该国的更大总算力，此举旨在鼓励公司与美国政府合作，并采用美国的 AI 标准。

许可例外

为降低合规负担并促进有益的经济活动，BIS新增了三个许可例外（Artificial Intelligence Authorization—AIA、Advanced Compute Manufacturing—ACM、Low Processing Performance—LPP），并更新了现有的许可例外（ACA、NAC）。

八、数据中心验证最终用户 （VEU）

新增UVEU和NVEU

所有总部位于或位于集团 A、B 或 D:1-D:4 中目的地（不包括澳门或集团 D:5 中指定的目的地）的实体均可获得验证最终用户（NVEU）授权。修订后的第 748.15(b)(2) 节描述了 NVEU 授权的相关要求。为了获得 NVEU 授权，拥有先进计算能力的数据中心运营商必须向工业与安全局（BIS）提出申请，并经历一个严格的应用流程，该流程将接受跨部门审查。成为 VEU 所需提交的信息在第 748 部分的补充材料 8 中有说明，其中一些条款由本规则修订，包括对补充材料中(B)(2)款的更新，要求提供有关在澳门以及集团 D:5 中指定目的地与政府或军事组织的业务活动和公司关系的信息，例如向此类实体直接销售或签订合同。

获得 NVEU 授权的获批申请人将在第 748 部分的补充第 7 号中作为 NVEU 列入 EAR。这种列入将用于通知出口商和转口商，NVEU 地点可以接受此授权下的出口和转口。NVEU 可以选择列出新数据中心地点的公司地址还是实际地址。NVEU 将受上述累计 TPP 分配的约束。

数据中心验证最终用户 （VEU） 计划更新：该规则进一步将数据中心 VEU 分为：

• 通用 VEU （Universal Validated End User，UVEU）：为美国和某些盟国和伙伴/地区的实体提供获得单一授权的机会，该授权将允许公司在世界各地构建数据中心，而无需额外授权，但武器禁运/地区除外。

   

• VEU （National Validated End User，NVEU）：为总部设在武器禁运/地区以外的实体提供获得授权的机会，允许公司在指定地点建立数据中心，而无需额外授权，但武器禁运/地区除外。

「READING」

本规则全球影响

美国商务部工业与安全局（BIS）发布的关于人工智能（AI）和先进计算集成电路（IC）出口管制的规则对全球AI产业产生了多方面的影响，具体如下：

对全球AI产业的影响

技术获取与发展的限制：

限制技术流向特定：新规则限制了先进AI芯片和技术向大多数的出口，尤其是中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜等。这将直接影响这些获取先进计算能力的能力，从而延缓其AI技术的发展。

影响全球AI研究与创新：限制技术流动可能会导致全球AI研究和创新的不平衡发展，一些可能因缺乏先进硬件而难以进行大规模的AI模型训练和开发。

供应链与市场格局的调整：

供应链中断：新规则对全球半导体供应链产生了重大影响，特别是对那些依赖美国技术的和企业。许多和企业可能需要重新调整供应链，寻找替代供应商。

市场格局变化：美国的盟友如日本、英国、韩国和荷兰等在新规则下享有更多的豁免，这可能会进一步巩固这些在全球AI和半导体市场的地位。而中国等可能会加速自主研发和国产替代，减少对美国技术的依赖。

企业合规成本与运营挑战：

合规成本增加：企业需要投入更多资源来确保遵守新的出口管制规则，包括进行内部合规培训、建立合规体系和进行定期审计。特别是对于那些涉及AI芯片和相关技术的公司，合规成本显著增加。

运营限制：云服务提供商如微软、谷歌和亚马逊等需要在部署AI计算能力时遵守新的限制，只能将部分计算能力部署在特定。这可能会限制这些公司在全球市场的扩展速度和灵活性。

国际合作与竞争格局的变化：

国际合作受阻：新规则可能会阻碍国际间的科技合作，特别是涉及AI和先进计算技术的合作项目。一些可能会减少与美国及其盟友的合作，转而寻求其他合作伙伴。

竞争加剧：美国的出口管制措施可能会促使其他加快自主研发和创新，提升自身的科技竞争力。例如，中国可能会加大对半导体和AI技术的研发投入，加速国产化进程。

行业反应与未来展望：

行业批评：新规则引发了行业内的广泛批评，许多企业认为这些措施可能会对全球半导体和AI市场造成不必要的损害，甚至可能将市场份额拱手让给竞争对手。例如，Nvidia和Oracle等公司对新规则表示反对，认为这些措施可能会削弱美国在全球市场的竞争力。

未来展望：尽管新规则在短期内可能会对全球AI产业产生冲击，但从长期来看，各国可能会通过自主研发和国际合作来应对这些挑战，推动AI技术的多元化发展。

结论

美国的这些出口管制规则对全球AI产业产生了深远的影响，不仅限制了技术的流动和市场的发展，还增加了企业的合规成本和运营挑战。这些措施可能会导致全球AI产业的分化和竞争加剧，促使各国加快自主研发和创新，以减少对美国技术的依赖。

规则参见网址：

https://public-inspection.federalregister.gov/2025-00636.pdf

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