对华投资限制规则是否将加速美中投资领域脱钩？

此时，特朗普正挥舞“关税大棒”勒索全世界，达到他“美国”的战略目的，以期将美国重塑为制造业“超级大国”。在中美科技战、贸易战、关税战多重叠加复杂的国际环境下，为维护其主导地位，防止技术和资本流向中国，美国开始进一步收紧“美国人（US Person)”对中国特定领域的投资限制，这是否意味着美中投资领域将加速脱钩？未来，这些投资限制还可能会与出口管制、经济制裁等政策工具交叉或叠加使用；同时美或将不断拉拢盟友共同对华实施双向投资限制，以期实现政策打压效果的更大化。

合规观澜在本文中将目前美国已颁布的主要对外（对华）投资限制规则、各项进行中的相关立法提案要点等加以梳理，并对未来投资限制领域规则的发展及应用趋势进行预判，以期广大同仁在实践中重视此领域的持续影响。

一、美国已颁布的对外（对华）投资限制规则

第13959号行政令《应对投资“中军工企业”证券的威胁》（Addressing the Threat From Securities Investments That Finance Communist Chinese Military Companies）

2020年11月12日，特朗普签发《应对投资“中军工企业”证券的威胁》的第13959号行政令，禁止美国主体购买或出售中国涉军企业（CCMC）公开交易的证券。这个行政令让财政部负责实施针对国防部管理的CCMC公司的限制。

受本投资禁令限制的“中国涉军企业”（Communist Chinese military company，CCMC）的定义为：美国防部根据经修订的《1999财政年度国防授权法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1999）第1237条法定要求，将在美国直接或间接经营的中国企业列入了“中国涉军企业”（Communist Chinese military company）的清单。

限制措施：对于已被美方列入“中国涉军企业”清单的中国企业而言，自美国东部时间2021年1月11日上午9:30起，任何美国主体将被禁止向该等中国企业进行公开证券（含衍生品及为该等证券提供投资）的任何交易。对于那些尚未被美方认定为中国涉军企业的中国企业，若一旦被美方认定为中国涉军企业，则自被认定之日起满60日当天的美国东部时间上午9:30起也将受到被投资禁令的影响。

第13974号行政令对第13959号行政令所做的修订：第13974号行政命令是美国时间2021年1月13日，由时任美国总统签署的一份行政命令，旨在修订第13959号行政命令，包括但不限于修改了第13959号行政命令节第(b)和(c)条、第四节第(e)条。

根据第13974号行政命令，被禁止的“交易”指“有偿购买、出售任何公开交易证券。

第14032号行政令对第13959号行政令所做的修订：拜登于2021年6月3日发布《应对为中国特定公司提供资金的证券投资所带来的威胁》的第14032号行政令，修订了第13959号行政令，把原来规定要施加证券投资禁令的“中国涉军企业”（CCMC）清单改为“中国军工复合体企业”清单（Non-SDN Chinese Military Industrial Complex Companies, NS-CMIC），禁止美国个人和实体对NS-CMIC清单上的公司进行证券投资，包括购买、出售或持有这些公司的股票或债券。并全部撤销了第13974号行政命令。

“中国军工复合体企业”清单（Non-SDN Chinese Military Industrial Complex Companies, NS-CMIC）是第14032号行政命令的附件。2021年6月，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）根据第14032号行政命令发布了首批59家公司的名单。

综上所述根据经第13974和第14032修订后的13959行政令，禁止美国个人和实体对NS-CMIC清单上的公司进行证券投资，包括购买、出售或持有这些公司的股票或债券。

第14105行政令《针对美国在特定的某些安全技术和产品投资的威胁》（Addressing United States Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern）

2023年8月9日，美国总统拜登正式签署了第14105号行政令，要求对涉及中国内地及香港和澳门特别行政区的相关投资建立特别审查机制。随后，美国财政部投资安全办公室（Investment Security Office，以下简称“ISO”）基于第14105号行政令发布了名为《针对美国在特定的某些安全技术和产品投资的威胁》（Provisions Pertaining to U.S. Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern）的预约立法通知（Advance notice of proposed rulemaking，以下简称“ANPRM”），为第14105号行政令的后续执行进行准备。与此同时，美国财政部还就第14105号行政令及ANPRM相关内容发布了情况说明，就具体内容进行简要解释。

第14105号行政令主要是针对美国人在受关注境内开展涉及特定安全技术和产品（covered national security technologies and products，以下简称“受限技术和产品”）的投资交易设置相关限制，其要求美国财政部在会商美国商务部等部门的基础上发布相关对外投资审查规则。相关规则会将受限制交易类型分为被禁止交易（Prohibited Transactions）和需通报交易（Notifiable Transactions）两类。相关投资限制不仅将限制美国人直接进行投资，也将限制美国人在知晓(knowingly)的情况下指导投资（directing transactions），以及由美国人所控制的外国主体开展相关投资。目前受关注仅有中国（含中国香港和中国澳门）。

2024年10月28日，美国财政部发布了实施总统拜登于2023年8月9日签署的第14105号行政命令、即《针对美国在特定的某些安全技术和产品投资的威胁》（以下简称“行政令”）的最终规则（以下简称“最终规则”）。最终规则为实施行政令提供了具体的操作性法规，禁止或限制美国对华在半导体与微电子技术、量子信息技术以及人工智能等领域的特定投资，已于2025年1月2日生效。

目前，美国政府正在根据 2025 年 1 月 20 日的总统备忘录“美国优先贸易政策”审查第14105号行政令，以确定其是否具备足够的控制措施来应对安全威胁。

“美国优先贸易政策”第四条第（e）款：财政部长应与商务部长协商，并在必要时征求其他相关机构负责人的意见，对 2023 年 8 月 9 日发布的第 14105 号行政命令（《针对美国在特定的某些安全技术和产品投资的威胁》）是否应予以修改、撤销并替换进行审查，并评估已于2025年1月2日生效的题为“针对美国在特定的某些安全技术和产品投资的威胁”的最终规则是否包含足够的控制措施以应对安全威胁。

二、进行中的相关立法提案

自2016年以来，一些美国国会议员一直关注某些美国对中国的对外投资可能给美国经济和安全带来的影响，包括敏感或战略领域美国技术及专有技术的转移。美国国会正在考虑立法限制美国在中国和其他“关注”涉及两用和关键技术的投资。

2023年《关键能力防御法案》（H.R. 3136）将设立一个委员会，审查和监管/禁止美国在“关注”涉及“关键能力”的某些投资。

2023年《对外投资透明度法案》（S. 2678）建议对某些行业的某些投资进行通知，作为美国《2024财年国防授权法案》修正案在参议院通过，但未被纳入最终通过的《国防授权法案》。

《防止对手发展关键能力法案》（H.R. 6349）将禁止或要求就涉及相关的覆盖部门的美国人的某些活动进行通知。该法案将把第14105号行政命令的部分内容编纂成法。其修改版已被纳入 2024 年 2 月提出的更广泛的法案 H.R. 7476 中。

2024年9月，美国众议院中国共产党特别委员会主席约翰·穆勒纳尔和参议员马可·卢比奥推出《爱国投资法》议案，核心主旨是限制美国人在中国投资。

《2024综合对外投资安全法》（Comprehensive Outbound Investment National Security Act of 2024, COINS Act)”纳入了新的经济制裁和对一些中国公司赴美上市的限制。

《修订 1974 年<就业退休收入保障法>，禁止对外国对手和受制裁实体进行计划投资，要求披露对此类实体的现有投资，以及用于其他目的》(H.R.2067，To amend the Employment Retirement Income Security Act of 1974 to prohibit plan investments in foreign adversary and sanctioned entities, require disclosure of existing investments in such entities, and for other purposes)，由众议员 Moolenaar， John R. [R-MI-2]于3月11日提交给众议院教育和劳动力委员会。

三、未来趋势

对外投资审查将与其他对外经济政策结合适用。德国对外关系理事会（DGAP）的报告分析认为，对外投资政策只有成为包括对内投资限制和出口管制政策在内的一系列政策的重要组成部分，才能有效限制技术扩散。对外投资审查需要与其他对外经济政策相结合才能发挥更大作用。美国战略与国际研究中心（CSIS）的报告称，“出口管制仅涵盖货物、技术和软件的出口，而入境投资审查则允许以安全为由对交易进行审查，为什么美国无权对某些最终用途构成安全威胁的的对外投资进行审查呢？”虽然CSIS并未明确论述出口管制、对内投资审查和对外投资审查政策的联合适用，但从其对各项政策所辖领域的论述不难看出，其认为美国缺少确保美国资本不被用于提升外国军事能力的对外投资安全审查政策，出口管制、对内投资审查以及对外投资审查政策三者综合适用才能达到美国对华技术遏制的更佳效果。

通过清单方式执行对中国的投资限制。美国智库安全与新兴技术中心（CSET）的分析报告认为，执行对外投资限制行政令中“界定涉及安全的AI技术”的更好方法是使用基于清单的方式（即列出具体AI公司名单）来实施与人工智能相关的投资限制，从而避免扰乱AI民用行业正常秩序。报告建议，充分利用现有的美国财政部的NS-CMIC清单，并做适当的更新和扩展，以配合美国拟开展的对外投资审查，具体步骤为：①将NS-CMIC清单的投资限制扩大到公开交易证券之外，包括股权收购（包括并购）、提供债务融资、成立合资企业，以匹配第14105号行政令的“受辖交易”；②对BIS实体名单以及国防部管辖的1260H清单进行分类，甄别因参与（所谓）中国军事现代化和监视生态系统而被列管的实体（如寒武纪、科大讯飞），并将其添加到NS-CMIC清单中；③美国财政部进而应设计一项对外投资禁令，禁止或阻止“美国人”投资NS-CMIC清单上的任何中国实体。

本文参考资料：

1、第13959号行政令

https://www.federalregister.gov/documents/2020/11/17/2020-25459/addressing-the-threat-from-securities-investments-that-finance-communist-chinese-military-companies

2、第13974号行政令

https://www.federalregister.gov/documents/2021/01/19/2021-01228/amending-executive-order-13959addressing-the-threat-from-securities-investments-that-finance

3、第14032号行政令

https://www.federalregister.gov/documents/2021/06/07/2021-12019/addressing-the-threat-from-securities-investments-that-finance-certain-companies-of-the-peoples

4、第14105号行政令

https://www.federalregister.gov/documents/2023/08/11/2023-17449/addressing-united-states-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in

5、锦天城律师事务所

解析美方于2020年11月12日发布的禁止投资中国涉军企业的行政命令，对中国涉军企业有何影响？

6、 东不压桥研究院

特朗普发布史上对华最强硬投资政策

7、土人观芯

美国对外投资审查机制主要内容及未来趋势

8、金杜律师事务所

美国对外投资审查新规详解，深刻理解投资业态改变

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